Стадии бюджетного процесса РФ их характеристика
Из этой статьи вы узнаете, из чего состоят стадии бюджетного процесса по БК РФ – характеристика дана отдельно по каждой бюджетной стадии.
Содержание статьи:
Что такое бюджетный процесс РФ
В российском законодательстве бюджетный процесс – это один из основных экономических инструментов страны. Нормативное определение дано в стат. 6 БК РФ. В соответствии с указанной нормой бюджетный процесс – это регламентируемая законами РФ деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также других участников по:
- Составлению, рассмотрению бюджетных проектов.
- Утверждению и исполнению принятых бюджетов.
- Контролю за надлежащим выполнением.
- Ведению бюджетного учета.
- Формированию и проверке (внешней) бюджетной отчетности.
- Рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
К числу структур, наделенных бюджетными полномочиями, БК РФ относит – Банк России, финансовые органы, государственные органы финансового или муниципального контроля. В систему последних учреждений входят органы исполнительной власти всех уровней (финансовые и контрольные), Счетная палата РФ. По сути, контроль осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.
Стадии формирования бюджета РФ – это процесс, состоящий из пяти последовательных этапов. Каждый из них является обязательным, не может быть исключен или видоизменен и регулируется законодательством. Далее рассмотрим стадии бюджетного процесса и их характеристики, включая составление (формирование), рассмотрение, утверждение и исполнение закона.
Перечень нормативных актов по организации бюджетного процессаСоставление проекта бюджета
Первой стадией является составление бюджетного проекта. Этот этап начинается с разработки целевых программ, планов и прогнозов развития. Для федерального бюджета решение о начале составления проекта принимается Президентом РФ. Поэтапная работа организуется и осуществляется Правительством России. Соответствующим образом ведется работа в регионах, муниципальных образованиях и отдельных территориях.
В точно определенные сроки должны быть составлены:
- Основные направления развития бюджетной политики страны.
- Денежно-кредитная и налоговая политика.
- Прогноз развития экономической и социальной областей.
- Направления и способы покрытия бюджетного дефицита.
- Распределение издержек между отдельными звеньями бюджетной системы и т.д.
Обратите внимание! Одновременно с работой над составлением федерального бюджета Правительство России обязано довести до исполнительных и представительных органов власти инструктивные письма. Такие документы содержат сведения о деталях составления расчетов к бюджетным проектам на будущий год.
Указания по разработке бюджетов доводятся вышестоящими органами власти до нижестоящих в установленных сроки. Но не позже, чем начнется следующий финансовый год. Требования включают финансовые, социальные нормы, а также изменения по ним. При несбалансированности минимальных расходов и ожидаемых доходов нижестоящий исполнительный орган подает расчеты в вышестоящий. Это делается для обоснования величины субвенций, дотаций, нормативов отчислений от доходных поступлений и других сумм.
www.budgetnik.ru
5. Бюджетный процесс в рф.
Бюджетный процесс. Участники бюджетного процесса и их полномочия. Основы составления проектов бюджетов. Информационно-нормативная база бюджетного процесса. Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов. Исполнение бюджетов. Организация работы по формированию региональных и местных бюджетов. Роль представительных и исполнительных органов власти в организации бюджетного процесса.
Системы кассового исполнения бюджетов: банковская, казначейская, смешанная. Основы исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов в РФ. Сводная бюджетная роспись. Кассовый план.
Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Стадиями бюджетного процесса являются:
составление и рассмотрение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
исполнение и контроль за их исполнением.
Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса определены применительно к каждому из участников процесса.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
Президент РФ (Администрация Президента РФ) определяет цели финансовой политики, подписывает федеральный закон о бюджете на очередной год, имеет право «вето» на финансовое законодательство, принятое Федеральным Собранием РФ.
Федеральное Собрание РФ устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финансовое законодательство (БК РФ, НК РФ) и др.
Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, выступает как координирующий центр управления финансами.
Минфин России обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетом государственных внебюджетных фондов; устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее и Федеральное казначейство; представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ и пр.
Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями: производит распределение доходов и иных поступлении между бюджетами бюджетной системы РФ по нормативам, установленным БК РФ; открывает в Банке России и кредитных организациях счет по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России отчетность о кассовом исполнении федеральною бюджета в соответствии с законодательством РФ и др.
Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетные фонды налогов, таможенный доходов, сборов и других платежей.
В настоящее время широко использованы две модели управлении бюджетным процессом: управление затратами и управление результатами
В рамках «управления затратами» бюджет в основном формируем ся путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их нистатьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бю,гк та и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаец результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бь жетом сводится главным образом к контролю соответствия фактически^ плановых показателей.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет фори руется исходя из целей и планируемых результатов государственной ь литики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функццЛ (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимай, уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных п* грамм. Расширяется самостоятельность и ответственность администра-к ров бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходник лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках средь срочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований к выполнение определенных функций и программ, детализация направо» ний использования которых осуществляется администраторами бюдже^ ных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресу* сов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за прц иятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониториь и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется ц’ достигнутым результатам
Основы составления проектов бюджетов (включает Информационно-нормативную базу бюджетного процесса).
Стадия составления – на данной стадии бюджет впервые появляется как единый финансовый план соответствующего территориального образования (возлагается на органы исполнительной власти).
Составления проекта бюджета основывается на 2 типах документов:
— политические документы (Бюджетное послание Президента (направляется в Федеральное Собрание на позднее марта, но как правило такого не происходит – в мае или июне, за что ответственность у Президента отсутствует!), Глав Администраций области или муниципальных образований) + основные направления бюджетной и налоговой политики
— экономические документы (прогноз соц-эк развития, среднесрочный финансовый план, сводный финансовый баланс, долгосрочные целевые программы и т.д.)
Официально составление бюджета начинается с Бюджетного ПО слания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию но очередной финансовый год, хотя фактически это происходит раньше. 11о слание определяет основные направления бюджетной политики России ской Федерации на ближайшие три года.
Проект федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и планируемый период должен быть представлен Правительством РФ в Государственную Думу до 26 августа года, предшествующего планируемому.
Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов.
БК РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения ФБ, что касается регионального и местного уровня, то данные нормы содержаться в НПА соответствующих уровней.
Рассматривается и утверждается бюджет представительными органами на основе проекта бюджета. К нему также прилагаются основные направления бюджетно-налоговой политики, прогноз социально-экономического развития территории, пояснительная записка к проекту бюджету и др. На других уровнях аналогично.
Законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений, для которых устанавливаются сроки, а все стадии прохождения проекта бюджета в парламенте расписаны по датам.
Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете
Чтение | Срок | Предмет чтения |
Первое | До 20 сентября текущего года | Доходы, дефицит (профицит), перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации, общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределения средств бюджета действующих обязательств |
Второе | До 20 октября текущего года | Утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств между главными распорядителями средств федерального бюджета, распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации, текстовые статьи проекта |
Третье | До 15 ноября текущего года | Федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к закону по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета |
До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации | ||
Для федерального бюджета:
1-чтение 20 дней со дня внесения проекта в Думу. Предмет — обсуждается концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, и основные направления бюджетной и налоговой политики+общий объем расходов и доходов, дефицит, верхний предел долга, нормативы распределения доходов между уровнями БС РФ.
ДОПОЛНИТЕЛЬНО: Дума принимают решение о принятии или отклонении бюджета. Если приняли – основные характеристики федерального бюджета считаются утвержденными. После этого дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета без положительного заключения Правительства. Если проект отклонили возникают 3 варианта:
1. Проект возвращается в Правительство на доработку.
2.Передается в согласительную комиссию для уточнения характеристик
3.Ставится вопрос о недоверии правительству
Если по итогам доработки или работы комиссии бюджет повторно отклоняют, автоматически ставится вопрос о недоверии Правительству
По итогам рассмотрения принимается постановление Думы о принятии бюджета в первом чтении.
Второе чтение 25 дней после первого. Предмет: приложения к федеральному бюджету устанавливающие: ГАДов, ГАИФдов, программу распределения межбюджетных трансфертов, бюджетные ассигнования по кодам бюджетной классификации, программа заимствований РФ (внеш, внутр), программа гос гарантий РФ и т.д.
Третье чтение – 10 дней со дня второго. Утверждается ведомственная структура расходов бюджета. Принятый закон в течение 5 дней направляется в Совет Федерации.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации
Исполнение бюджетов.
Основная задача стадии исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм.
В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.
Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, налоговой службой, ФТС, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Организация исполнения государственных бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов возложена на систему органов казначейства. Казначейство осуществляет кассовое исполнение бюджета.
Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют ФНС,ФТС По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.
Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс завершается составлением, проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности. «Отчетная» стадия бюджетного процесса состоит из четырех этапов: а) составление бюджетной отчетности; б) внешняя проверка бюджетной отчетности; в) рассмотрение бюджетной отчетности; г) утверждение бюджетной отчетности.
В состав бюджетной отчетности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации включаются пять документов:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку.
studfile.net
18. Понятие и стадии бюджетного процесса
Согласно статье №6 БК РФ Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами финансового права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утвержденных и исполненных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.Общие положения бюджетного процесса:
составление бюджета производится в соответствии с прогнозом и программами соц.-экономического развития территории.
на основе этих прогнозов исполнительные органы вносят предложения в представительные органы о планируемых доходах и расходах бюджета.
Правительство РФ (Минфин) организует работу по доведению до субъектов специальных методик по расчетам показателей бюджета.
с основе составления проектов бюджета обязательно учитываются дотации, субвенции и другие виды материальной помощи.
утверждение бюджета осуществляется постатейно.
практическую работу по составлению проектов бюджета осуществляют финансовые органы.
принятые бюджеты оформляются на уровне РФ и ее субъектов – законами, а на уровне местного самоуправления – решениями соответствующих органов.
Стадии бюджетного процесса:
1) составление бюджета: решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимает Президент РФ за 18 месяцев до начала бюджетного года. На основании решения Президента Правительство организует всю последующую работу по составлению проекта бюджета. Именно Минфин обеспечивает методическое руководство и координацию всех министерств, субъектов по составлению бюджета.
2) рассмотрение бюджета: проект федерального бюджета Правительство представляет Госдуме. Вначале проект рассматривают комитеты и комиссии, образуемые Госдумой, и выносят по нему свои заключения, которые представляются в Комиссию Госдумы по бюджету, которая обобщает все представленные заключения, составляет итоговое заключение и представляет его на заседании Госдумы. На заседании Госдумы заслушивается постатейное итоговое заключение комиссии и проводится дискуссия по основным направлениям бюджетной политики.
3) Утверждение бюджета:
1 чтение: обсуждаются концепции бюджета и прогноз социально-экономического развития страны на следующий год: 1) прогнозируются основные направления бюджетной и налоговой политики; 2) анализируется программа государственных внешних заимствований. По результатам первого чтения санкционируется доходная часть бюджета.
2 чтение: в течение 15 дней со дня первого чтения. Утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
3 чтение: в течение 25 дней со 2 чтения. Утверждаются расходы по подразделам классификации.
4 чтение: 15 дней со дня 3 чтения. Законопроект голосуется в целом, никаких поправок больше не вносится.
Утвержденный Госдумой проект бюджета в обязательном порядке в течение 5 дней передается в Верхнюю Палату для одобрения. В течение 14 дней Совет Федерации должен рассмотреть проект о бюджете и либо одобрить, либо отклонить. Срок в 14 дней имеет юридическое значение: если проект не утвердили в эти 14 дней, он считается принятым, т.е. одобренным. Утвержденный проект направляется Президенту в течение 5 дней для подписания и обнародования. Президент в течение 14 дней либо подписывает и обнародует проект, либо отклоняет и передает для повторного рассмотрения. Отклоненный проект повторно рассматривается Верхней и Нижней Палатами, т.е. Госдумой и Советом Федерации. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от числа депутатов и сенаторов, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию.
4) исполнение бюджета: представляет собой практическую реализацию бюджета по всем показателям его доходной или расходной частей. В исполнении бюджета принимают участие абсолютно все государственные органы и в особенности ФНС, ФТС, органы Казначейства и др. Главным документом, на основании которого осуществляется исполнение бюджетов – бюджетная роспись, т.е. распределение доходов и расходов бюджета в соответствии с бюджетной классификацией. Закрытие бюджета осуществляется 31 декабря. После этой даты никакие выплаты не производятся, равно как и не производится зачисление бюджетных доходов.
5) составление отчета об исполнении бюджета: в конце бюджетного года начинается работа по составлению отчета (Минфин и другие финансовые органы). Представительные органы власти рассматривают отчеты и принимают акты об утверждении или неутверждении отчета. Утверждение отчета оформляется постановлением либо решениями, которые подлежат обязательному опубликованию в печать.
studfile.net
Стадии бюджетного процесса — схема, таблица — Схемо.РФ
- Войти
- Регистрация
- Схемы
- Биология
- География
- История
- Математика и алгебра
- Медицина
- Обществознание
- Педагогика
- Политология
- Право
- Психология
- Русский язык
- Социология
- Физика
- Философия
- Химия
- Экономика
- Прочее
- Книги
- Биология
- География
- История
- Математика и алгебра
- Медицина
- Обществознание
- Педагогика
- Политология
- Право
- Психология
- Русский язык
xn--e1aogju.xn--p1ai
Раздел 4. Бюджетный процесс в Российской Федерации
Лекция 1. Стадии и содержание бюджетного процесса
Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс строится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетный год устанавливается 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Счетный год, кроме бюджетного года, включает «льготный период», необходимый для завершения финансирования отдельных объектов.
Бюджетный процесс осуществляется в четыре стадии (Рис. 4.1.):
Бюджетный год
Бюджетный период Льготный срок
Счетный период
Рис. 4.1. Стадии бюджетного процесса в Российской Федерации
Каждый орган власти на каждой стадии бюджетного процесса имеет свои бюджетные полномочия.
Бюджетные полномочия – это совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
К субъектам, обладающим бюджетными полномочиями относятся:
• Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ;
• органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного финансового контроля;
• органы государственных внебюджетных фондов;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств (бюджетные учреждения, получатели бюджетных средств).
Органы представительной власти рассматривают, утверждают и контролируют исполнение федерального бюджета.
Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюджеты, представляют отчеты об их исполнении.
Банк России разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функции генерального агента по обороту государственных ценных бумаг.
Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ.
Первой стадией бюджетного процесса является составление проекта бюджета, чему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
Составление проектов бюджетов — исключительная функция Правительства РФ. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Составление проекта бюджета состоит из некоторых этапов:
I этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством плана-прогноза функционирования экономики страны на очередной финансовый год.
II этап — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов.
III этап — рассмотрение проект бюджета и иных сопутствующие ему документов, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ и утверждение проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» для внесения его в Государственную Думу.
Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях (Таблица 4.2.).
Со стадией рассмотрения и утверждения бюджета связано понятие «бюджетной инициативы» – право субъекта, обладающего бюджетными полномочиями, вносить изменения в проекте бюджета.
Правительственная бюджетная инициатива предполагает реализацию прав только правительства по внесению изменений в проект бюджета и ограничивает права парламента. Парламент должен либо утвердить, либо отклонить бюджет в целом (Великобритания).
Парламентская бюджетная инициатива предусматривает право членов парламента на внесение исправлений в проект в процессе его рассмотрения с тем, чтобы затем утвердить этот исправленный проект (США).
Смешанная бюджетная инициатива, распространена в западноевропейских странах и России. Поправки и изменения в проект бюджета могут вносить как правительство, так и парламент.
Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение в Совет Федерации. В течение 5 дней со дня одобрения Советом Федерации Федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.
Таблица 4.2.
Чтения федерального бюджета в Государственной Думе
| № чтения и продолжительность | Предмет чтения |
| Первое, 30 дней | Обсуждаются: 1) концепция федерального закона о федеральном бюджете; 2) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год; 3) основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год; 4) основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; 5) проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; 6) основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: а) доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; б) распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; в) дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета; г) общий объем расходов федерального бюджета на очередной год. |
| Второе, 15 дней | Утверждаются: 1) расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального; 2)размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. |
| Продолжение табл. 4.2. | |
| Третье, 25 дней | Утверждаются: 1)расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации; 2)распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам РФ; 3) основные показатели государственного оборонного заказа; 4) расходы федерального бюджета на финансирование: а) федеральных целевых программ; б) федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год; в) государственной программы вооружения на очередной год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении подразделам федерального бюджета; г) программы предоставления гарантий Правительством Российской Федерации на очередной год; д) программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов; 5) программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной год; 6) программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации; 7)программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной год; 8) перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. |
| Четвертое, 15 дней | Принимается: законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. |
Четвертой стадией бюджетного процесса является подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности.
По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений:
· об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;
· об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
На всех стадиях бюджетного процесса должен осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль.
Законодательные государственные и муниципальные органы осуществляют финансовый контроль в следующих формах:
*предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
*текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
*последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Особыми полномочиями в бюджетном процессе наделены Министерство Финансов РФ и Федеральное Казначейство.
Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств, а в предусмотренных законом случаях — за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерство также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц — получателей бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за ведением операций с бюджетными средствами, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Рекомендуемые страницы:
lektsia.com
24. Понятие и принципы бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса (общая характеристика).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Феде рации бюджетный процесс — это регламентируемая законодатель ством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств.
в настоящее время Бюджетным кодексом в гл. 5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.
Это следующие принципы:
единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
сбалансированности бюджета;
эффективности и экономности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
гласности;
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 28. БК РФ).
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; (п.1, ст. 31 БК РФ в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ)
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. ( ст. 35 БК РФ в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ)
Принцип гласности означает:
обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.2
Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Гласным должно быть и отклонения бюджета. В случае принятия решения об отклонения проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в специальных сборниках в течение года со дня принятия решения об их утверждении.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация – специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь ввиду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.
Стадии бюджетного процесса:
а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании;
б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов — это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находятся в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней. В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;
в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете;
г) составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективности и целевого характера использования бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета — определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.
studfile.net
Бюджетный процесс и его стадии в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»
В.М. Зуев
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО СТАДИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматривается бюджетный процесс в РФ как совокупность стадий по бюджетному планированию, исполнению бюджета и отчетности по нему. Анализируются действующее законодательство и теоретические подходы представителей финансово-правовой науки по вопросу о понятии, содержании и роли бюджетного процесса. Даются рекомендации и предлагаются собственные подходы к повышению качества правовых основ и эффективности процедур в бюджетном проектировании и итоговой отчетности по исполнению бюджетов для различных уровней бюджетной системы РФ.
Процессуальная форма как особая юридическая конструкция бюджетной деятельности нашла свое наиболее яркое применение в процедуре бюджетного планирования, порядке исполнения бюджетов и отчетности за их исполнение. Под процессуальной формой в данном случае понимается совокупность однородных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материального результата [1]. Процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм [2]. А полагаясь на слова К. Маркса, что «материальное право… имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы» [3], следует сделать вывод, что юридический процесс является производным от материального права, имеет вспомогательный вторичный характер и организационно обеспечивает проведение в жизнь его предписаний. В этом смысле прав В.М. Горшенев, утверждая, что предметом регулирования процессуальных норм являются отношения, складывающиеся в процессе организационно-правовых форм деятельности по применению норм материального права [4].
Бюджетный процесс как правовая категория является составной частью процессуальной формы всей бюджетной деятельности, включающей в себя порядок организации в ней правотворчества и правоприменения при разрешении конкретных дел в бюджетной сфере, а также процедуру применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Применительно ко всей бюджетной деятельности государства есть основания говорить о бюджетном процессе как правовой форме реализации материальных полномочий в области аккумуляции, распределения и использования бюджетных фондов [5]. Иначе говоря, нельзя ограничивать бюджетный процесс процедурой прохождения бюджетного плана, а следует различать его в широком и узком смысле.
В широком понимании бюджетный процесс является составной частью процессуальной формы всей отрасли финансового права и как часть финансово-правового процесса включает в себя широкий круг процедурно-организационных норм и отношений. Прежде всего, это процесс формирования, распределения и расходования бюджета как особого фонда. Далее это порядок организации бюджетной системы, межбюджет-ных отношений в системе бюджетного устройства. Наконец, это процедура реализации бюджетных прав общественно-территориальных образований и порядок определения и разграничения бюджетных полномочий для органов государственной власти и местного самоуправления. Поскольку вся бюджетная деятельность базируется на правотворческой и правоприменительной деятельности, то собственная специфика процедуры организации бюджетной системы, формирования
доходов и расходов бюджетов, бюджетного планирования, исполнения, отчетности и других форм контроля присуща и ей. Широкое понимание бюджетного процесса включает в себя форму реализации всех материальных норм бюджетного права, является частью российского процессуального права и разновидностью финансово-правового процесса.
В узком смысле бюджетный процесс как правовой механизм, по справедливому мнению М.В. Карасевой, направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на их эффективное исполнение [6. С. 225]. В своем послании Федеральному собранию Президент РФ обращал внимание на то, что «при составлении бюджета нужна жесткость. Но когда он утвержден, такая же жесткость должна быть в его реализации. Бюджег, как хорошо известно, — это закон. Нарушая закон, государство побуждает к этому и все общество, порождая правовой беспредел» [7]. То есть речь идет о порядке бюджетного планирования и исполнения бюджета. Но при этом не менее важна особая процедура, впрочем, как и «жесткость», при составлении, рассмотрении и утверждении отчета об исполнении каждого бюджета.
К тому же бюджет не просто закон, а финансовоплановый акт, который специфичен не только по процедуре принятия, реализации и отчетности, но и по принципам, стадиям и участникам процессуальных действий. В этом аспекте бюджетный процесс представляет собой систему последовательных действий, урегулированных особыми нормами бюджетного права, по отношению к бюджетно-плановому акту. Эти нормы носят процессуальный характер, облачая сами действия в процессуальную юридическую форму.
В специальной литературе, как, впрочем, и в законодательстве, понятие бюджетного процесса до настоящего времени не имеет четкой определенности. Ведущим среди ученых-юристов является взгляд на бюджетный процесс как совокупность всех стадий прохождения бюджета как финансового плана в едином цикле, т.е. процесс составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение бюджета и исполнение бюджета, составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета [6. С. 226; 8; 9; 10. С. 185; 11. С. 16; 12]. Эта позиция разделялась и представителями советской финансово-правовой науки [13, 14].
В легальных определениях бюджетного процесса также нет единства. В первоначальном подходе к определению бюджетного процесса по российскому законодательству было допущено несколько ошибок. Бюджетный процесс трактовался как регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса называлось
бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней [15]. В этой дефиниции прежде всего не указано, о каких органах власти идет речь, нет и упоминания о стадии отчетности. А главное -к бюджетному процессу в таком узком значении отнесено бюджетное регулирование, являющееся составной частью бюджетного устройства. Нормы и отношения по регулированию бюджетных доходов и расходов являются материальными, а порядок перераспределения финансовых ресурсов лежит в иной сфере процессуальных отношений, т.е. в организации межбюджетных отношений.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 6), определяя бюджетный процесс, внес существенные коррективы по исправлению указанных недостатков, но не до конца их устранил. Бюджетный процесс определен как регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса. Эта деятельность касается всех бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Содержанием этой деятельности является составление и рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контроль за их исполнением.
Прежде всего, обращает на себя внимание то, что стадия отчетности подменена финансовым контролем. Думается, что такое логическое построение, где смешивается деятельность по составлению и утверждению отчета о бюджете с деятельностью по контролю, не совсем корректно и требует дальнейшего обдумывания и совершенствования [16. С. 104]. Финансовый (бюджетный) контроль, являясь функцией бюджетной деятельности, непрерывен и характерен для всех стадий бюджетного процесса. Годовая отчетность, как в бюджетном процессе, так и в контроле является завершающим этапом. Но эта стадия бюджетного процесса по важности, характеру содержания и участникам деятельности несет на себе особую нагрузку. На необходимость включения в понятийное определение бюджетного процесса стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета указывают и другие исследователи [10. С. 185; 17. С. 14; 18].
Включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов особой социальной ориентации повлекло распространение бюджетного процесса на порядок планирования, исполнения и отчетности бюджетов этих фондов. Одной из особенностей бюджетного процесса для бюджетов названных фондов является то, что составлением проектов бюджетов и отчетов по исполнению бюджетов занимаются органы управления фондами, а не финансовые структуры. Именно они представляют указанные документы в органы исполнительной власти для их дальнейшего прохождения. Появляется еще один элемент процесса — процедура представления проекта бюджета и отчета по его исполнению органам исполнительной власти. И только после этого следует передача органами исполнительной власти указанных проектов на рассмотрение и утверждение законодательных органов. Так, например, проект бюджета Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования составляется испол-
нительной дирекцией фонда и рассматривается правлением указанного фонда. Далее проект бюджета вносится главой администрации в форме проекта закона о бюджете на рассмотрение Государственной думы области одновременно с проектом закона об областном бюджете на очередной финансовый год [19].
Новым в определении бюджетного процесса является включение в него деятельности участников бюджетного процесса, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Ныне главные распорядители и распорядители бюджетных средств законом отнесены к органам государственной власти или местного самоуправления. В этой связи иными участниками, не подпадающими под категорию органов, остаются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств и кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов (ст. 152 БК РФ). Наличие получателей бюджетных средств как участников бюджетного процесса связано с возложением на них отдельных процедурных полномочий в исполнительном производстве и отчетности, но не с организацией и осуществлением бюджетного процесса в целом. Общие положения по составу участников бюджетного процесса и их правовому статусу определены в Бюджетном кодексе РФ (гл. 18), детально состав и полномочия участников бюджетного процесса кодекс регламентирует только для участников федерального уровня (гл. 19). В нормативно-правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровнях, состав участников бюджетного процесса уточняется и конкретизируется.
Таким образом, бюджетный процесс в узком смысле есть часть бюджетной деятельности, носящей организационно-процедурный характер и направленной на решение специфических задач обособленным кругом субъектов. Процедура отражает внутреннее содержание бюджетного процесса и регламентирует порядок применения процессуальных норм на любой стадии прохождения бюджетно-планового акта. Организационная сущность бюджетного процесса направлена на упорядочение отдельных действий его участников, координацию и субординацию их связей, достижение порядка и стадийной последовательности. Важнейшей задачей бюджетного процесса является создание необходимых условий для прохождения бюджетного плана по всему циклу, т.е. от начала составления его проекта до утверждения отчетности за исполнение принятого и исполненного плана. Процессуальные нормы этой части бюджетной деятельности направлены на организацию бюджетного планирования, исполнения бюджетов и отчетности по ним. Они определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на всех уровнях бюджетной системы, их процедурные полномочия, виды и последовательность действий, порядок принятия решений. В них предусмотрена организационно-правовая форма каждого действия, характер взаимоотношений участников на всех стадиях бюджетного процесса, распорядок, очередность и сроки реализации решений и отчетности за их исполнение.
В юридической литературе и законодательстве бюджетный процесс в его узком понимании показан через совокупность прохождения бюджетным планом отдель-
ных стадий. Деление бюджетного процесса на стадии обусловлено характером и очередностью работы над документами и материалами, обязательными для бюджетного планирования, организации бюджетного исполнения и отчетности. Каждая из стадий бюджетного цикла (фазы, периода) несет на себе особую нагрузку и имеет свое внутреннее строение и процедурное содержание. А.Ю. Савин называет период прохождения бюджета по всем стадиям фазой, циклом [20], О.Н. Горбунова -«бюджетным циклом» [11].
Иногда под бюджетным периодом рассматривают срок, в течение которого действует утвержденный бюджет, нередко совпадающий с календарным годом. С 1 января по 31 декабря бюджетный год установлен в Австрии, Бельгии, Болгарии, Германии, Мексике, России, Франции. С 1 апреля по 31 марта — в Англии, Дании, Индии, Канаде, Швейцарии, Японии. А с 1 июля по 31 ию-ня следующего года — в Австралии, Бразилии, Нигерии. В США бюджетный год для федерального бюджета начинается с 1 октября и заканчивается 30 сентября, хотя в отдельных штатах эти сроки могут быть иные.
В этой связи при использовании термина «период» представляется целесообразным выделять процессуальный бюджетный период и материальный бюджетный период. В последнем случае речь идет о периоде действия бюджета по реализации материальных бюджетных прав общественно-территориальных образований. По времени прохождения бюджета и особенностям процедур в отношении конкретного бюджета бюджетно-процессуальный период объективно подразделяется на три стадии:
— бюджетное планирование, включающее в себя составление, рассмотрение и угверждение бюджета, его поквартальное распределение, и последующее внесение изменений и дополнений в бюджетный план. По закону Томской области «О бюджетном процессе в Томской области» (ст. 3) бюджетное планирование, по нашему мнению, определено достаточно полно. Это регламентированная законом деятельность органов государственной власти по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов территориальных внебюджетных фондов, их утверждению, поквартальному распределению доходов и расходов бюджетов, поступлений из источников финансирования дефицита, внесению в бюджеты изменений и дополнений в текущем финансовом году;
— организация исполнения бюджета в соответствии с бюджетной классификацией, бюджетной росписью и в порядке, определенном законом;
— организация процедуры составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджетных планов.
Вместе с тем деление бюджетного процесса на стадии в специальной литературе не получило однозначного подхода. Выделение в Бюджетном кодексе РФ процедуры составления проектов бюджетов в отдельный раздел для ряда исследователей явилось аргументом отнесения этой части процесса к самостоятельной стадии. А отсюда и обоснование четырех стадий:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) подготовка (составление), рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета [6. С. 226; 10.
С. 189-190; 11. С. 19; 16. С. 121].
Не менее дискуссионными представляются позиции других авторов. Например, В.М. Мандрица разбивает бюджетный процесс на пять стадий:
1) составление бюджета;
2) рассмотрение проекта бюджета;
3) утверждение бюджета;
4) исполнение бюджета;
5) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета [21].
По такой логике, если разделить стадию отчетности на три (составление, рассмотрение и утверждение отчета), то получится семь стадий. Как оказывается, и это не предел. И.И. Полын выделяет двенадцать стадий [23].
Думается, что трудно признать обоснованной и позицию авторов, сводящих бюджетный процесс только к законодательному процессу и его стадиям, т.е. исключая исполнение и отчетность. Так, М.А. Гурвич видел бюджетный процесс в совокупности процедур по выработке бюджета как обязательного государственного акта, подлежащего исполнению. Исполнение бюджета им рассматривается как конечная цель формирования бюджета [22]. И.И. Полын, следуя такой же логике, утверждает, что поскольку бюджетный шхан принимается в форме закона, то бюджетный процесс в узком смысле имеет те же стадии, которые проходит в законодательном органе любой законопроект, включая план [23. С. 31].
Закон как акт правотворчества и финансовый план, принимаемый в форме закона (решения), не могут быть тождественными, особенно по своему содержанию. Сопоставление бюджетного и законодательного процессов возможно только с точки зрения использования в бюджетном процессе некоторых элементов законодательных процедур, к тому же имеющих свои особенности. В частности, это отсутствие принятия бюджетного плана референдумом. Это обязательное представление проекта бюджета Правительством РФ, множество чтений при рассмотрении, обязательное одобрение утвержденного плана Советом Федерации. Далее — это особый характер и обязательная процедура представляемых с проектом бюджета документов и материалов и ряд других обстоятельств. Наконец, бюджетное планирование во всех его проявлениях — не самоцель, а основа для последующей исполнительной, контрольной и отчетной работы по бюджету.
Представляется, что все указанные выше виды деления бюджетного процесса на стадии оставляют за его пределами важные элементы плановой работы. Прежде всего то, что формированию и утверждению бюджета предшествуют и являются его составной частью прогнозирование социально-экономического развития и определение бюджетно-финансовой политики. В современной системе бюджетного планирования особую роль отводят разработке программ как органической части бюджета. В ряде западных стран стало использоваться такое понятие, как программный бюджет. Он заключает в себе попытку организовать бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение общих целей [24]. Утверждением бюджета не заканчивается планирование, поскольку еще необходима поквартальная разбивка бюджетных показателей и корректировка плановых заданий при изменении условий исполнения бюджета. Так, в течение месяца со дня подписания закона о федеральном бюджете
Правительство РФ готовит поквартальный бюджетный план. А затем поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита направляется в палаты Федерального собрания для сведения (ст. 207 БК РФ). Наконец, нельзя за пределами такого стадийного распределения бюджетного процесса оставлять работу по внесению изменений и дополнений в утвержденные бюджеты. Единственным способом объединения всех названных элементов является рассмотрение их в единой стадии бюджетного процесса — стадии бюджетного планирования, дополняя ими основные виды работы по составлению, рассмотрению и утверждению бюджетов.
Думается, не следует нарушать и единства взаимосвязанных процедур по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и их последующему утверждению. Только в общности этих элементов бюджетное планирование приобретает качество целевой неразрывности и процедурного единства, что и определяет его как целостную стадию бюджетного процесса. Целью рассмотрения проектов бюджетов является проверка их готовности по всем показателям. Ошибки в прогнозировании социально-экономического развития, недооценка негативных последствий в экономике, социальной сфере и финансовом секторе обрекают бюджетное планирование на неудачу.
Нормативное регулирование Бюджетным кодексом РФ процесса составления бюджетов в отдельной главе еще не означает легального выделения самостоятельной стадии в бюджетном процессе. Принятие специальных законов в период 1995-1999 гг. о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета О.В. Болтинова отмечает как уделение особого внимания данной стадии [17. С. 18]. Ведь принятию кодекса предшествовал пятилетний период, когда была необходимость отдельно регламентировать порядок принятия, рассмотрения и утверждения бюджета, поскольку требования норм прежнего бюджетного законодательства в части процесса были грубо нарушены. А это отразилось и на структуре кодекса, а поэтому не следует увязывать данное обстоятельство с организацией стадийности и ставить его в заслугу законодателю.
Составление проекта любого управленческого решения представляет собой строго определенную процедуру подготовки и обсуждения проектов решений и их утверждения, опирающуюся на систему правовых норм и организационных обычаев [25]. Составление проекта — это начальная ступень бюджетного планирования, неразрывно связанная с процедурой оценки и рассмотрения проекта зарождающегося бюджета. Так, уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов. Речь идет о внедрении современных методов бюджетного шинирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих к максимально эффективному использованию бюджетных средств [26].
Оценка и рассмотрение бюджета не могут быть увязаны только с работой представительного органа, поскольку начинаются в процессе работы над бюджетом в системе исполнительных органов. Рассмотрение проекта бюджета является связующим звеном многоэлементного состава этой стадии. Исполнительные органы, отвечающие за обоснованность и качество проекта бюджета, предвари-
тельно рассматривают его на предмет готовности и обоснованности и, нередко, с участием представителей депутатских комитетов. Например, согласно пункту 9 ст. 184 БК РФ с 15 июля по 15 августа рассмотрение по проекту федерального бюджета и другим необходимым документам и материалам проходит на уровне Правительства РФ, которое утверждает проект закона о бюджете для внесения в Государственную думу.
И наоборот, невозможно представить рассмотрение проекта бюджета в законодательном (представительном) органе без участия представителей органов, его составляющих. Не следует забывать и то, что по советскому бюджетному законодательству рассмотрение проекта бюджета было исключительной прерогативой органов исполнительной власти. И не случайно М.И. Пискотин отмечал, что рассмотрение проекта бюджета не может являться самостоятельной стадией бюджетного процесса и представляет собой момент либо составления проекта бюджета, либо его утверждения [27].
По существу и по действующему законодательству процедура рассмотрения проекта бюджета представительными органами необходима для поэтапной оценки и утверждения отдельных характеристик бюджета. И здесь выделяются различные виды рассмотрения: предварительное до начала работы собрания представительного органа и пленарное рассмотрение. Тем более что на уровне регионов муниципальных образований порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов устанавливается самостоятельно, а поэтому возможны различные варианты процедур.
Так, например, рассмотрение проекта бюджета в Томской городской думе начинается с его изучения Счетной палатой, а также на комиссиях и в комитетах Томской городской думы. Счетная палата, а также комитеты и комиссии в течение двух недель с момента получения проекта решения о бюджете на очередной год рассматривают данный проект и выносят соответствующие заключения. Бюджетно-налоговый комитет после получения всех заключений в течение двух недель готовит сводное заключение и окончательный проект решения городской думы о бюджете и только затем следуют два чтения на собрании представительного органа [28]. На практике же комитеты и комиссии, как и бюджетно-налоговый комитет, как правило, работают совместно с городским департаментом финансов и городской мэрией, вырабатывая согласованные решения по проекту городского бюджета.
Таким образом, первой стадией бюджетного процесса является бюджетное планирование, увязывающее в себе все элементы формирования бюджетного плана и оценки его готовности для исполнения. Вторая стадия проявляется в организации исполнения бюджета, в его кассовом и (или) казначейском варианте. Тем более что не только федеральный закон, но и региональные и муниципальные нормативно-правовые акты должны позаботиться о создании условий перехода всех бюджетов на их казначейское исполнение. Это означает перевод счетов из коммерческих банков в систему Банка России, закрытие банковских счетов бюджетных организаций и открытие их в структурах казначейства. А третью стадию в обязательном порядке следует видеть в форме итоговой отчетности за исполнение бюджета.
Относительно же понятия бюджетного процесса в рассматриваемом аспекте как совокупности стадий его целесообразно определить, включая ряд признаков. Прежде всего, это урегулированная нормами права бюджетная деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая с привлечением кредитных организаций для осуществления отдельных операций и возложением некоторых полномочий на получателей бюджетных средств. Содержанием деятельности является бюджетное планирование, исполнение бюджетного плана, а также составление, рассмотрение и утверждение отчета по исполнению бюджета. Задачей бюджетного процесса является организация условий и необходимых процедур для создания качественного бюджетного плана и его эффективной реализации. А в качестве краткой дефиниции бюджетного процесса в его узкой трактовке можно предложить следующее определение. Бюджетный процесс есть урегулированная нормами права бюджетная деятельность соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления по организации процедур бюджетного планирования, исполнения бюджетов и итоговой отчетности за их исполнение.
Основу единства правового регулирования бюджетного процесса обеспечивают как общие принципы бюджетной деятельности, так и специальные принципы бюджетного процесса. Базой для специальных принци-
пов бюджетного процесса является проявление конституционных основ в организации бюджетной деятельности, т.е. бюджетный федерализм, разделение государственной власти и самостоятельность органов в осуществлении бюджетных полномочий, законность и демократизм в бюджетной деятельности, соблюдение единства экономического пространства.
К сожалению, Бюджетный кодекс РФ, определяя принципы бюджетной системы (гл. 5), выделяя принципы межбюджетных отношений (ст. 129), о принципах бюджетного процесса указывает только на их возможное существование (ст. 29), но не показывает их. Проявление общих принципов бюджетной деятельности в бюджетном процессе можно видеть в достоверности, реальности и специализации плановых заданий, в полноте охвата и учета бюджетных показателей. Специальными принципами являются бюджетная прозрачность, реалистичность, сбалансированность, разделение процессуальных полномочий между представительными и исполнительными органами представительной и исполнительной власти. Учитывая специфику бюджетной деятельности последних лет, А. Анисимов, Р. Крылов справедливо выделяют принцип свое-временности бюджетного процесса [29]. Для бюджетного процесса важна последовательность не только самих стадий, но и всех составных частей и элементов любой стадии, особенно для стадии бюджетного планирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.: Юридическая литература, 1976. С. 13.
2. Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм // Советское государство и право. 1957. № 6. С. 22.
3. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 158.
4. Горшенев ВМ. Способы и организационные формы регулирования в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1972. С. 220.
5. КрохинаЮ.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 1996. С. 70.
6. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристь, 2002. С. 225.
7. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 30.03.1999 г. Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 31.03.1999. № 60.
8. Савин А.Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ, 1997. С. 71.
9.ЖдановА.А. Финансовое право РФ. М.: ТЕИС, 1995. С. 17.
10. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 1999.
11. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996. С. 1137.
12. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО «Центр ЮрИнфоР». 2002, С. 160-161.
13. Ровинский Е.А. Советское финансовое право. М., 1957. С. 82; М., 1961. С. 130.
14. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 66.
15. Ст. 4 Закона РСФСР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР» от 10.10.1991. № 1734-1.
16. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М., 1996. С. 104.
17. Болтинова О.В. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 14.
18. Горбачева О.Ю. Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16.
19. Ст. 100 Закона Томской области от 22.07.2002 № 52-03 (ред. 05.05.2003) «О бюджетном процессе в Томской области».
20. Финансовое право. М., 1997. 72 с.
21. Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. С. 50-51.
22. Гурвич М.А. Советское финансовое право. М.: Госюриздат, 1954. С. 152-154,
23. Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.
24. Эффективность государственного управления. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. 305 с.
25. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 43-73.
26. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году».
27. Пискотин М.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. М., 1961. 239 с.
28. Ст. 5.14 решения Томской городской думы от 11.09.2001 № 43 (ред. от 18.03.2003). «Об утверждении Положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Томске».
29. Анисимов А., Крылов Р. Основные принципы бюджетного процесса // Хозяйство и право. 1993. № 6. С. 3-6.
Статья представлена кафедрой финансового права Юридического института Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Юридические науки» 15 мая 2004 г.
cyberleninka.ru
